政府和社會資本合作（PPP）合同管理政策集錦

政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的 決定》明確提出：“允許社會資本通過特許經營參與城市基礎設施投資和運營”，凡屬事務性管理服務，原則上都要進入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購 買，為PPP在我國的運用和推廣提供了廣闊的發(fā)展前景。國務院加強地方政府性債務管理，將地方政府存量債務納入預算管理，將成為大規(guī)模推廣PPP模式的基礎。

PPP模式最早由英國政府于 1992年提出，目前已在世界范圍內得到了廣泛的推廣與運用。在中國，PPP項目的應用早在1995年就已經開始了，在二十多年來的PPP項目的實踐與推 廣中積累了很多成功和經驗和失敗的教訓。大量PPP項目在國內的應用，從理論層面和實踐層面為我們提供了將PPP項目模式與我國國情相結合的現實素材，積 淀了正反兩方面的經驗。

目前，從中央到 地方的我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式仍然缺少統一認識，本章意在對PPP項目全生命周期視角下的一些重要PPP投融資模式類型的分 析，對社會金融資本方介入PPP交易架構提出建議，以期對社會各界理解和適用PPP模式給予實操方法上的啟發(fā)，基于PPP合同管理，更好地促進政府和社會 資本的廣泛和深度合作。

從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經營類和私有化類。

在我國，關于PPP模式的法規(guī)與政策分類，重要的文件規(guī)定有：

（一）《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)【2015】42號，2015年5月19日）

適用范圍：“圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式?！?/p>

具體PPP投融資類型包括：

1、特許經營；

2、轉讓—運營—移交（TOT）；

3、改建—運營—移交（ROT）；

4、建設—運營—移交（BOT）；

5、建設—擁有—運營（BOO）；

6、其他PPP投融資類型。

（二）《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（六部委第25號令，2015年4月25日）

基礎設施和公用事業(yè)特許經營可以采取以下方式：

1、在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（即BOT、ROT）。

2、在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（即BOO、ROO）。

3、特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營；（即BTO）。

4、國家規(guī)定的其他方式。

（三）國家發(fā)展改革委員會《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資【2014】2724號，2014年12月2日）（附：政府和社會資本合作項目通用合同指南）

項目適用范圍：PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

操作模式選擇：

1、經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（B00T）等模式推進。

2、準經營性項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進。

3、非經營性項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。

4、積極開展創(chuàng)新，靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。

（四）財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金【2014】113號，2014年11月29日）（附：政府和社會資本合作項目操作流程圖）

適用范圍：本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動。本指南有效期3年。

PPP項目運作方式主要包括：

1、委托運營（O & M），指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。

2、管理合同(MC)，指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式，通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式。

3、建設-運營-移交（BOT）

4、建設-擁有-運營（BOO）

5、轉讓-運營-移交（TOT）

6、改建-運營-移交（ROT）

7、其他PPP投融資類型。

綜 上可知，我國PPP新政文件中對PPP投融資模式的一些類型做出了列舉，同時國家鼓勵社會各界創(chuàng)新，結合項目實際，靈活創(chuàng)設具體的PPP項目投融資模式。 2015年4月21日，國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，決定用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，該法規(guī)被認為是PPP推進的基本 法。國辦發(fā)[2015]42號文中給出了PPP最新定義：“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投 資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應 對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化?！?/p>

在 新的時代背景下，PPP模式在我國的發(fā)展將是大勢所趨，是我國解決地方政府性債務、吸納民間資本、推進體制改革的重要舉措，從中央到地方都在積極頒布和推 行與PPP相關之法規(guī)和政策。PPP模式的目的是在社會基礎設施的設計、建造和運營中，引進資源、改善服務和創(chuàng)新經濟模型，發(fā)揮資源和資金的最大價值，提 供完善的服務設施和創(chuàng)造優(yōu)良的社會效益。PPP模式，不僅僅是一種項目融資方式，它更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，其核心是合同管理，是 基于相對完備的PPP合同上的社會契約精神，要求政府于企業(yè)作為平等的合同雙方，分配風險、分擔責任和分享利益。

PPP 模式合作的程序是資源控制權的轉移，社會資本建設項目，政府定義項目運營特征，社會資本在一定期限內提供公共服務，項目所有權最終歸于政府。根據財政部 2014年11月29日《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財經【2014】113號），政府和社會資本合作項目（PPP）合作 模式操作流程，分為項目識別（項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證），項目準備（管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核），項目采購 （資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署），項目執(zhí)行（項目公司設立、融資管理、績效檢測與支付、中期評估），項目移交（移交準備、性能 測試、資產交割、績效評價）等多個環(huán)節(jié)。PPP模式的結構形式非常靈活廣泛，幾乎包含了介于完全由政府直接供給與完全由社會資本提供公共產品之間的所有公 共服務供給模式?？傮w而言，PPP合同可以分為：服務合同，管理合同，委托經營合同或租賃合同，建設-運營-移交（BOT）及類似安排，特許經營權，合資 企業(yè)等基本類型。

PPP并不是一個具 體、確定的投融資模式。當聽到一個項目采用PPP模式時，沒人明了該項目的具體架構安排。只有明示該PPP項目的實質內容，如為BOT、BT、TOT等， 我們才能知道該項目的準確內核。此外，BOT等會有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各種變化和變種。結合我國國情與法規(guī)政策，可將PPP模式分 為合同承包、特許經營和私有化三大類。

PPP結構的每個選項都有不同特點，本章針對共性問題，分析PPP合同核心條款設計。

（一）背景條款

具體包括合同相關術語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構成等。這是對PPP結構選擇與特點以及項目目的的核心陳述，決定了項目的后續(xù)全過程設計和處理，具有重要意義，為項目合同的必備篇章。

（二）原則條款

在所選在PPP結構下，項目合同各方需就訂立合同的主體資格及履行合同的相關事項加以聲明和保證，并明確項目合同各方因違反聲明和保證應承擔相應責任；明確關于合同正文、合同附件、補充協議和變更協議等效力優(yōu)先次序，以及履約原則和違約處理原則。

（三）主體條款

1、 包括政府主體、社會資本主體，重點明確項目合同各主體資格（如簽訂項目合同的政府主體，應是具有相應行政權力的政府，或其授權的實施機構；簽訂項目合同的 社會資本主體，應是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經營主體。）并概括性地約定各主體的主要權利和義務（如政 府方依法監(jiān)管權力和行使項目合同約定的權利，遵守項目合同、及時提供項目配套條件、項目審批協調支持、維護市場秩序等義務；社會資本主體按約定獲得政府支 持的權利和按約定實施項目、獲得相應回報的權利等，按約定提供項目資金，履行環(huán)境、地質、文物保護及安全生產等義務，承擔社會責任等。）

2、主體條款部分還應當明確項目公司的設立及其存續(xù)期間的法人治理結構及經營管理機制等事項，如政府參股項目公司的，還應明確政府出資人代表、投資金額、股權比例、出資方式等；政府股份享有的分配權益；政府股東代表在項目公司法人治理結構中的特殊安排等。

（四）標的條款

1、在PPP 合同的這個部分，應主要約定政府和社會資本合作關系的重要事項，包括合作內容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等，為項目合同的必備篇章。

2、在合作內容方面，著重明確合作項目的邊界范圍。如涉及投資的，應明確投資標的物的范圍；涉及工程建設的，應明確項目建設內容；涉及提供服務的，應明確服務對象及內容等，以及政府為合作項目提供的主要條件或支持措施。

3、明確社會資本主體在合作期間獲得回報的具體途徑以及合作各階段項目有形及無形資產的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。

4、如有必要，可做出合作期間內的排他性約定以及項目合同各方的履約擔保事項。

（五）執(zhí)行條款

該部分內容是有效履行PPP項目合同的核心，應當詳盡約定執(zhí)行規(guī)劃、方案以及流程。

1、項目前期工作。

（1）重點約定項目公司設立、管理架構組建，技術、商業(yè)、財務和經濟等方面的各項準備，實施方案編制和審核以及合作項目前期工作內容、任務分工、經費承擔及違約責任等事項。

（2）對于政府開展前期工作的經費需要社會資本主體承擔的，應明確費用范圍、確認和支付方式，以及前期工作成果和知識產權歸屬。

（3）項目合同應明確各方在前期工作中違約行為的認定和違約責任?？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

2、工程建設。

（1）重點約定合作項目工程建設條件，進度、質量、安全要求，變更管理，實際投資認定，工程驗收，工程保險及違約責任等事項。

（2）如涉及土地整理事項，項目合同應約定征地、拆遷、安置的范圍、進度、實施責任主體及費用負擔，并對維護社會穩(wěn)定、妥善處理后續(xù)遺留問題提出明確要求。

（3）在該部分，項目合同還應約定工程完工之后的保修安排和質保金、保修期保函的設置和使用。

（4）若需要，可對項目建設招標采購、工程投資、工程質量、工程進度以及工程建設檔案資料等事項安排特別監(jiān)管措施，應在合同中明確監(jiān)管的主體、內容、方法和程序，以及費用安排。

（5）項目合同應明確各方在工程建設工作中違約行為的認定和違約責任?？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

3、績效檢測與支付

項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全稱監(jiān)督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續(xù)性，鼓勵推進第三方評估，評價結果向社會公示，作為合同調整的重要參考依據，并據此作為價費標準、財政補貼等的支付依據。

（六）資金條款

1、根據投資概算等約定項目投資規(guī)模、投資計劃（分年度）、投資控制與超支責任、融資方案和資金籌措、融資條件、投融資監(jiān)管及違約責任等事項。

2、如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件以及設定對投融資的特別監(jiān)管措施，各方投融資違約行為的認定和違約責任。

（七）驗收條款

項目驗收應遵照國家及地方主管部門關于基本建設項目驗收管理的規(guī)定執(zhí)行，通常包括專項驗收和竣工驗收。項目合同應約定項目驗收的計劃、標準、費用和工作機制等要求。如有必要，應針對特定環(huán)節(jié)做出專項安排。

（八）運營條款：

1、運營包括試運營和正式運營，重點約定合作項目運營的外部條件、運營服務標準和要求、更新改造及追加投資、服務計量、運營期保險、政府監(jiān)管、運營支出及違約責任等事項，適用于包含項目運營環(huán)節(jié)的合作項目。

2、項目合同應約定項目運營維護與設施修理事項，詳細內容可在合同附件中描述。

3、項目合同應約定在運營過程中產生的主副產品的權屬和處置權限，以及運營期間由于政府特殊要求造成社會資本主體支出增加、收入減少的補償方式、補償金額、支付程序及協商機制。

（九）核算條款

在PPP合同中，應對項目的投資規(guī)模、投資計劃與資金到位方案等進行系統、科學的核算和評估，約定合作項目收入、回報模式，價格確定和調整方式，財務監(jiān)管及違約責任等事項。

（十）移交條款

1、政府移交資產：重點約定政府向社會資本主體移交資產的準備工作、移交范圍、履約標準、移交程序及違約責任等。

2、社會資本方移交項目：重點約定社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質量保證及違約責任等。

3、項目合同應明確各方在移交工作中違約行為的認定和違約責任?？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

（十一）擔保條款

1、如有必要，可以約定項目合同各方的履約擔保事項，明確履約擔保的類型、提供方式、提供時間、擔保額度、兌取條件和退還等。

2、對于合作周期較長的項目，可分階段安排履約擔保。

（十二）保險條款

1、項目合同應約定工程建設期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

2、項目合同應約定運營期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

（十三）信息披露與保密條款

1、為維護公共利益、促進依法行政、提高項目透明度，合同各方有義務按照法律法規(guī)和項目合同約定，向對方或社會披露相關信息。詳細披露事項可在合同附件中明確。

2、項目合同應約定保密信息范圍、保密措施、保密責任。保密信息通常包括項目涉及國家安全、商業(yè)秘密或合同各方約定的其他信息。

（十四）廉政與反賄賂條款

1、項目合同應約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業(yè)和防范腐敗的責任。

2、項目合同應約定反不正當競爭和商業(yè)賄賂條款，保證項目過程的法治與公平。

（十五）合同的變更、修訂與轉讓條款

1、項目合同應對合同內容變更或修訂的觸發(fā)條件、變更程序、處理方法等進行約定。

2、項目合同應約定合同權利義務是否允許轉讓；如允許轉讓，應約定需滿足的條件和程序。

（十六）特許經營權條款

1、從本質上講，特許經營模式是將政府的角色從服務提供者變成服務價格和質量的規(guī)范者。

2、特許經營權是政府允許社會資本運營商在指定區(qū)域內負責全面提供公共服務，同時負責所有資本投資，但在項目合同中必須強化監(jiān)管措施，防止壟斷利益損害。

（十七）不可抗力和法律變更

1、項目合同應約定不可抗力事件的類型和范圍，根據不可抗力事件對合同履行造成的影響程度，分別約定不可抗力事件的處理。

2、項目合同應約定如在項目合同生效后發(fā)布新的法律、法規(guī)或對法律、法規(guī)進行修訂，影響項目運行或各方項目收益時，變更項目合同或解除項目合同的觸發(fā)條件、影響評估、處理程序等原則和事項。

（十八）解約條款

1、按照公平合理的原則，重點約定合同的退出機制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結算、項目移交等事項。

2、結合項目特點和合同解除事由，可分別約定在合同解除時項目接管、項目持續(xù)運行、公共利益保護以及其他處置措施等。

（十九）違約條款

1、其他章節(jié)關于違約的未約定事項，在本章中予以約定；或者對于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對相應的違約責任進行明確細化。

2、項目合同應明確各方在各個環(huán)節(jié)中違約行為的認定和違約責任，可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

（二十）糾紛解決條款

1、重點約定爭議解決方式，如協商、調解、仲裁或訴訟。

2、項目合同應當約定爭議期間的合同履行，除法律規(guī)定或另有約定外，任何一方不得以發(fā)生爭議為由，停止項目運營服務、停止項目運營支持服務或采取其他影響公共利益的措施。

（二十一）兜底條款

約定項目合同的其他未盡事項，包括合同適用的法律、語言、貨幣等事項。

上 述是對PPP合同核心條款設計的二十一項重點提示。在此，提醒讀者注意，除PPP交易架構中最核心的政府與社會資本合作合同（《PPP主合同》） 外，PPP交易架構與關聯的其他各種各樣的交易安排，也應屬于廣義PPP投融資體系的內容，這些內容須遵守和圍繞《PPP主合同》發(fā)揮其作用。

PPP模式的合作，是政府于社會資本之間的一種長期合約關系，政府于社會資本通過合同結成穩(wěn)定的契約關系。運用PPP模式需遵循一下主要原則：

1、風險最優(yōu)分配原則。PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現最優(yōu)的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

2、項目產出導向原則。PPP項目的目的是實現在項目建設完成后，項目資產需要達到一定標準或要求的各項物理、技術、經濟指標和各項服務的交付范圍、績效水平。

3、合同主體的地位平等原則。在PPP項目下，合同各方應是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障各方的權利義務。

4、切實履約原則。PPP模式的項目目標的實現，建立在各利益相關方對PPP相關協議的切實履行的基礎上，包括實際履行、全面履行和善意履行。

5、公開透明原則。針對項目采購、建設和運營的關鍵環(huán)節(jié)，明確政府的監(jiān)管職責，發(fā)揮專業(yè)機構作用，提高信息公開程度，確保項目的陽光運行。

6、合理回報原則。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運營成本，提高資源配置效率，獲取合理的投資回報。

7、強調質量和效率原則。政府通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域和公共服務領域的有效供給和服務質量，提高公共資源的配置和運行效率。

8、合法合規(guī)合約原則。PPP項目合同及項目經營等文件和程序，要與相關的法律法規(guī)和政策、技術規(guī)范和標準相匹配，確保合規(guī)合法、內容全面、結構合理和具有可操作性。

9、強調國際經驗與國內實踐相結合原則。在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經驗，及時總結國內各類實踐，促進各類項目的健康、有效發(fā)展，促進社會公共服務。

BPPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質內容，積極探索、務實創(chuàng)新，適應當前深化投融資體制改革的現實需要。

我 國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式缺少統一認識。PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目 的公司負責融資、建設及經營。這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。根據《財政 部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金【2014】76號，2014年9月23日）、《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作 的指導意見》（發(fā)改投資【2014】2724號，2014年12月2日），財政部和國家發(fā)改委均對PPP項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交提出了細化要 求。在PPP方案設計和招投標階段，項目公司設立，建設、融資和運營等環(huán)節(jié)均有原則性規(guī)定。但在PPP新政下須考慮績效考核、中期評估、項目透明化等新規(guī) 定的影響。

國家發(fā)展改革委在2014年 12月2日發(fā)布《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號)之附件《政府和社會資本合作項目通用合同指 南》，2014年12月30日財政部根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《關于印發(fā)政府和社會資本合 作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），為科學規(guī)范推廣運用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership, 以下簡稱PPP）模式，現就規(guī)范PPP合同管理工作，發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）之附件《PPP 項目合同指南（試行）》

根據前述PPP模式的主要原則和國家法律法規(guī)之規(guī)定，按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險，以實現社會治理和經濟發(fā)展的目的。

下文扼要分析一下PPP項目的主要風險以及PPP合同面臨的主要問題：

（一）政治風險

基于政治、政府和官員的風險，足以導致項目失敗、合同的變更或失效，主要有以下幾點：

1、審批延誤風險

審批延誤風險只要是指由于項目的審批程序過于復雜，導致立項周期過長和項目成本過高，且批準之后對項目的性質和規(guī)模進行必要的商業(yè)調整非常困難，給項目的正常運作帶來威脅，比如某些行業(yè)里一直存在的成本價格倒掛現象。

2、政治決策失誤風險

政治決策失誤是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏PPP項目運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等導致項目決策失誤的風險。

3、政治反對風險

政治反對風險是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起指正甚至公眾反對項目建設所造成的風險。

4、政府信用風險

政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接危害的風險，以及項目相關的基礎設備、配套設備不到位引發(fā)的風險。

5、政府官員腐敗風險

政府官員腐敗風險是指政府或官員或其代表利用其權力影響力要求或索取不合法的財物，直接增加項目公司在關系維持方面的成本，并加大了政府在將來的違約風險。

（二）法律風險

基于法律體系不完善或法律法規(guī)變更所帶來的風險，主要包括：

1、法律及監(jiān)管體系不完善

PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，我國PPP項目還在起步階段，現有的PPP立法，層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差、部門利益之爭等原因造成的風險。

2、法律變更風險

由于執(zhí)行、頒布、修訂、法律解釋、政策改變等導致項目的合法性、市場需求、收費、合同的有效性等變化，從而危害到項目的正常建設和運行，甚至導致項目終止或失敗。

3、民事、行政、刑事責任風險

在項目中的一些不法行為所導致的法律風險，比如環(huán)境污染、濫用職權、安全事故等。

（三）市場風險

在市場層面，由于項目的周期性，也會存在一定的風險，導致合同相應問題，主要是：

1、項目唯一性風險

指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導致對該項目形成實質性商業(yè)競爭而產生的風險，從而引發(fā)市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一些列后續(xù)風險。

2、融資風險

指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現形式是融資困難，如逾期未能完成融資，可能導致中標資格被取消等后果。

3、市場收益不足風險

指項目運營后的收益不能收回投資或不能達到預定水平的風險。

4、市場需求變化風險

指由于經濟環(huán)境、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調整等因素使市場需求發(fā)生變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。

5、收費變更風險

指由于PPP產品或服務的收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險。

（四）不可抗力風險

指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰(zhàn)爭、禁運等

（五）稅收、利率、外匯、通貨膨脹、環(huán)保等社會管理風險

指包括中央或地方政府的稅收政策變更、市場利率變動的不確定性、外匯匯率變化和兌換風險、物價上升或貨幣購買力下降、政府或社會團體對項目的環(huán)保要求提高等導致的風險。

上 述是對PPP項目的主要風險的簡要列舉，這些類型的風險足以帶來一系列的PPP合同問題，且一個PPP項目不止于一份PPP合同，一個項目的失敗往往不是 單一風險作用的結果。從微觀分析，PPP項目的風險，貫穿于PPP項目的從設計、融資、建造、運營、維護至移交的全生命周期，廣泛存在于項目識別、項目準 備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交的完整周期和過程之中?；谇笆鯬PP項目之風險分析，PPP合同管理對于運用PPP模式需要特別注意的問題包括以下六 大方面：

一、主體穩(wěn)定性問題

PPP 項目的合作主體是政府與社會資本，由于項目周期與監(jiān)管問題、市場風險與不可抗力因素等可能導致履約主體的能力變更或者主體退出，勢必影響PPP合同的穩(wěn)定 性和執(zhí)行力，國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對此已有規(guī)定：“依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場 化的退出渠道?！?/p>

在PPP合同內容與合同管理方面，必須對主體穩(wěn)定性及相關問題作出明確約定。

二、政府債務問題

PPP 項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔項目風險而產生的顯性或隱性擔保責任，盡管政府財政預算機制與政府資產負債管控措施日漸建立并開展，但 并未有效建立，且存在政治風險無法避免的情況，PPP項目仍然可能突破財政承受能力而導致政府債務風險。在PPP合同中應當對實際履約能力作出明確的可執(zhí) 行的操作模式。

三、項目選擇問題

PPP項目通常由政府發(fā)起，其對于PPP融資功能的依賴容易導致對項目前景過于樂觀的估測，在風險分擔的項目中社會資本頁無足夠動力對項目進行嚴謹的分析，從而導致項目選擇的錯誤。此外，PPP項目的規(guī)劃和篩選有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響。

四、有效競爭問題

公 共資產和公共服務的提供通常具有排他性，在一些行業(yè)或領域存在壟斷屬性，導致PPP項目的競爭壓力通常來自于社會資本準入階段，但由于PPP類項目的多樣 性、復雜性和長期性特點，不同社會資本提供的價值、承擔的風險和要求的回報難以在選擇階段進行有效的直接比較，政府無法通過現有的政府采購程序有效甄選出 最具競爭力的社會資本方。

五、履約管理問題

當 簽署PPP項目協議后，政府和社會資本即進入項目履約階段。一方面，由于履約階段缺少競爭壓力，政府在缺少相稱資源和技能的情況下很難對社會資本的履約能 力和履約情況進行有效監(jiān)管；另一方面，由于缺乏有限的爭議解決機制，在政府履約情況不佳時，社會資本也難以采取實際有效措施保護自身權益。

六、定紛止爭機制問題

PPP模式不僅是一種項目融資方式，更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，具有投資額巨大、投資周期長、價格受監(jiān)管、投資回報期長等特點，其合同內容的可執(zhí)行性、項目實施的可控性、財物核算與糾紛解決機制非常重要，決定了項目運作的價值和成敗。

PPP模式是基于完備合同下的契約精神，要求政府和社會資本應作為平等的合作雙方，共同分配風險、分擔責任和分享利益。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵，PPP項目的核心是合同管理。

成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共品與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。PPP項目提供法律服務，主要集中在兩個階段，其一，為PPP項目前期籌備階段。其二，為PPP項目建設階段、運營階段、移交階段，需要著重解決一下主要方面：

首先，制定法律、法規(guī)，保障社會資本的利益。

公 共產品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，社會資本在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法 規(guī)保障社會資本方的利益，PPP模式就難以有效推廣。通過立法等形式，對社會資本的利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入，符合現在國家允許PPP項目 公司通過基金、私募等方式籌集資本金，并允許項目公司發(fā)行公司債、企業(yè)債、各種非金融性融資產品等原則。

其次，完善風險分擔機制。

政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經營等風險，與企業(yè)經營活動直接相關，根據項目具體情況在政府和社會資本之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。

最后，協調好參與方利益。

在 PPP項目中，政府主要任務是授權和監(jiān)管，對社會資本的經營和利潤進行調節(jié)，代表公眾利益的同時保證社會資本方能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收 益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果社會資本從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據合同對其進行補貼以保證合作繼續(xù)，反之，若社會資本從PPP項目中獲得超額 利潤時，政府可根據合同控制其利潤水平。

未 來，國家政策層面應細化、完善現有“中期評估、項目變更、項目退出、監(jiān)督審計、公眾利益保護”等機制，為地方政府和社會各界設計、創(chuàng)新PPP投融資模式提 供政策依據并規(guī)范行為邊界。PPP模式項目，必須執(zhí)行公正、公平、公開的合作原則。國際組織和各國政府在PPP模式合作中的共同經驗表明，成功PPP模式 合作的先決條件是：（1）堅實的法律框架；（2）明確的政府職能；（3）能干的執(zhí)行團隊；（4）透明的規(guī)定程序；（5）科學的操作方法。隨著政府層面和社 會資本層面對PPP的法律健全和認識加深，中國必將迎來PPP項目發(fā)展繁榮的推進政治和經濟體制改革的新時代。

PPP項目之參考合同范本

政 府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）項目合同是指政府方(政府或政府授權機構)與社會資本方（社會資本或項目公司）依法就PPP項目合作所訂立的合同。在 PPP項目中，除項目合同外，項目公司的股東之間，項目公司與項目的融資方、承包商、專業(yè)運營商、原料供應商、產品或服務購買方、保險公司等其他參與方之 間，還會圍繞PPP項目合作訂立一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，共同構成PPP項目的合同體系。PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核 心，政府方與社會資本方的權利義務關系以及PPP項目的交易結構、風險分配機制等均通過PPP項目合同確定，并以此作為各方主張權利、履行義務的依據和項 目全生命周期順利實施的保障。

PPP從 行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，政府作為公共事務的管理者，在履行PPP項目的規(guī)劃、 管理、監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。因此，我國PPP項目合同相關法律關系的確立和調整依據，主要是現行的民商法、行政法、經濟法 和社會法，包括《民法通則》、《合同法》、《預算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔保法》、《保險法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復 議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會計法》、《招標投標法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護法》等，并涉及部分《公務員 法》、《刑法》、《刑事訴訟法》之規(guī)定。

根 據上述法律規(guī)定以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43 號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45 號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)[2014]60 號）、《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號)、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問 題的通知》（財金[2014]76 號）、《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南的通知》（財金[2014]113 號）、《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）有關要求，參考國家發(fā)展改革委在2014年12月2日發(fā)布《政府和 社會資本合作項目通用合同指南》和財政部2014年12月30日發(fā)布之《PPP項目合同指南（試行）》，結合國內外各方PPP項目 實踐，編制本PPP項目合同參考范本，以幫助PPP 項目各參與方全面系統地認識PPP 項目合同，指導合同的訂立和履行。

本章作者在PPP項目合同參考范本的編制過程中堅持了幾點編制原則：

1、合同各方主體地位平等原則

PPP項目合同的各方當事人均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利、義務。

2、合法、合規(guī)原則

在PPP框架下，項目合同要與相關法律法規(guī)和技術規(guī)范做好銜接，確保內容全面、結構合理、具有可操作性，并能夠有效促進PPP項目合同的各環(huán)節(jié)的執(zhí)行。

3、提高公共服務質量和效率原則

政府基于PPP架構，通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域建設，增加公共產品和公共服務的有效供給，提高公共資源配置效率和社會價值。

4、公開透明原則

在PPP模式下，基于法律法規(guī)和政策規(guī)定，針對項目建設和運營的關鍵環(huán)節(jié)，明確政府監(jiān)管職責，發(fā)揮專業(yè)機構作用，提高信息公開程度，確保項目在陽光下運行。

5、社會資本獲得合理回報原則

充分利用社會資本在國家建設和公共服務中的積極價值，鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報。

6、風險最優(yōu)分配原則

PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現最優(yōu)的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，根據公平公正原則，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

7、國際經驗與國內實踐相結合原則

在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經驗，及時總結國內各類實踐，促進各類項目的健康、有效發(fā)展，促進社會公共服務。

8、鼓勵創(chuàng)新原則

PPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質內容，以PPP項目合同體系的視野，積極探索、務實創(chuàng)新、靈活約定，推進深化投融資體制改革的現實需要。

本章作者對PPP項目合同參考范本的設計內容簡介如下：

PPP 項目合同參考范本，由合同正文和合同附件組成，對PPP 項目合同通常所包含的具有共性的條款和機制作原則性介紹，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置21個模塊、115項條款，說明各主要參 與方在PPP 項目中的角色及訂立相關合同的目的，闡述PPP 項目合同的主要內容和核心條款，分析合同條款中的風險分配原則、基本內容和權利義務安排。適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階 段，具有較強的通用性，并不能適用所有PPP 項目的特點和個性需求。

原 則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、 爭議解決，以及其他約定。同時本參考范本還從付費機制和行業(yè)領域兩個方面，剖析不同類型PPP 項目合同中的核心要素和特定條款。

PPP 項目兼具長期性、復雜性與多樣性，項目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風險偏好、談判能力等方面的差異，最終表現為合同內容上 的千差萬別。實踐中， PPP 項目各參與方應當結合項目客觀需要和談判結果，充分借助專業(yè)力量，因地制宜地訂立PPP 項目合同。各行業(yè)可參考本《PPP項目合同參考范本》分別研究制定相應行業(yè)的標準合同范本，并及時總結開展政府和社會資本合作中的經驗教訓，不斷細化、完 善合同文本。鑒于我國PPP 工作尚處于起步階段，法律制度、機構能力和實踐經驗等方面均有待進一步加強和豐富，今后將及時對本參考范本進行修訂和完善，以饗讀者。